Por Jorge Hernández Martínez
Las palabras con las que Trump introduce la ESN 2025, guardan coherencia con la concepción del mundo (o ideología) con la que selló su discurso y su práctica durante su primer período de gobierno, a través de sus numerosas intervenciones y del texto del documento similar, que difundió en 2017. Si bien conviene no tomar al pie de la letra casi ningún documento gubernamental o partidista de Estados Unidos, de sus centros de pensamiento o grupos especiales de trabajo, como guía exacta de sus proyecciones imperiales, no es posible pasar al otro extremo, y desconocer su importancia. Este punto de vista, desde luego, es cuestionado y cuestionable, pero, de alguna manera, se sostiene mediante interpelaciones históricas. No se niega, valga la aclaración, su significado como herramienta para comprender las complejidades de la política norteamericana hacia América Latina y el Caribe u otras áreas del orbe.
Un lugar común en los debates acerca de las prioridades regionales de la proyección exterior de Estados Unidos es el referido a si dicha región es o no, la prioridad de ese país, al considerar que dio lugar a la primera formulación doctrinal en ese ámbito, hace más de doscientos años, y que en el siglo XX propició no pocos informes, como el Rockefeller, los Linowitz, los de Santa Fe, el Kissinger. La respuesta debe incluir el examen de una gama de factores, entre los cuales, el peso de la situación doméstica, el período de que se trate, los desacuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo, entre ideólogos y militares, entre la Comunidad de Inteligencia y el Pentágono, los desafíos internacionales que se enfrenten, el nexo entre lo local y lo global, han entorpecido o pueden dificultar, ante escenarios venideros, la aplicación al pie de la letra, de los enfoques o recomendaciones propuestas en uno u otro documento, a determinadas urgencias reales.
Y aunque abunden también ejemplos que muestren coherencia y correspondencia entre ambos planos, la reserva, no obstante, es válida como prevención, si se quiere, metodológica. Por ejemplo, las plataformas demócrata y republicana, que se aprueban en las convenciones nacionales de los dos partidos que compiten en la contienda presidencial, son, con frecuencia, expresiones de un consenso frágil que se logra de cara a los procesos electorales y que no se plasman después en la ejecutoria de las Administraciones que se establecen como resultado de las elecciones presidenciales.
Algo parecido ocurre con informes emitidos por los llamados tanques pensantes, como, pongamos por caso, la Heritage Foundation y el American Enterprise Institute, de orientación conservadora, de afiliación republicana, o la Brookings Institution o Interamerican Dialogue, de tradicional corte liberal, emparentados con los demócratas. Ciertamente, han aportado inspiración y sugerencias en determinadas coyunturas; pero, el hecho de que la diversidad y contradicciones entre intereses y miradas de los diferentes grupos de poder y élites que coexisten –que impiden considerar, por una parte, a los gobiernos de turno como actores racionales unificados o entes monolíticos, unido al contraste entre dichos y hechos, promesas y metas declaradas, de un lado, y las realidades, por otro–, aconsejan valorar con prudencia la funcionalidad u operatividad de documentos como los citados.
Quizás un ejemplo concreto resulte ilustrativo. En el decenio de los años ochenta, el conocido Informe del Comité de Santa Fe, el primero, de 1980. se asumió con automatismo, por muchos estudiosos, como el programa hacia Nuestra América de Reagan en su doble mandato, y el segundo, de 1988, como el de Bush padre. Y, aun reconociendo el papel ideológico y estratégico que jugaron documentos como los aludidos, al menos en nuestra opinión, no deberían considerarse de forma tan categórica. En la práctica, el tratamiento de crisis, conflictos, asuntos, y de manera destacada, lo concerniente a la “seguridad nacional”, está condicionado por la conjunción de muchos elementos o variables, que matizan el alcance de las recomendaciones o propuestas implicadas.
La lucha dentro del imperio por dar forma al próximo orden mundial
Formulada esa precisión, por exceso de celo analítico, seguramente no compartida por muchos especialistas o lectores y probablemente inexacta, regresemos ahora al foco de estas notas. A grandes rasgos, puede afirmarse que la plataforma general de Trump en su actual gobierno, comprendida su ESN 2025, profundiza la del anterior, la de 2017, sin que sea idéntica.
Las palabras a las que hacíamos referencia al inicio son la expresión más gráfica del sentido que atraviesa toda la nueva estrategia. Aunque en este Blog aparece el texto completo, y el lector las encuentra ahí, no sobra reproducirlas en el cuerpo de nuestra reflexión:
“Estados Unidos vuelve a ser fuerte y respetado, y gracias a ello estamos instaurando la paz en todo el mundo. En todo lo que hacemos. –señala Trump–, Estados Unidos sigue siendo nuestra prioridad. Lo que sigue es una estrategia de seguridad nacional destinada a describir y aprovechar los extraordinarios avances que hemos logrado. Este documento es una hoja de ruta destinada a garantizar que Estados Unidos siga siendo la nación más grande y próspera de la historia de la humanidad, así como la cuna de la libertad en la tierra. En los próximos años, continuaremos desarrollando todas las dimensiones de nuestro poder nacional y haremos que Estados Unidos sea más seguro, más rico, más libre, más grande y más poderoso que nunca”.
Sobre la base de lo abordado ahora, y en calidad de puente que enlace esta continuación del análisis con lo expuesto en la primera parte, es funcional retomar nuestra interlocución con Fernando García Bielsa, puesto que su artículo, publicado en este Blog con fecha 26 de mayo, sirvió de acicate a nuestras reflexiones, al puntualizar continuidades y novedades.
Toda vez que su explicación es muy clara, preferimos, en vez de esclarecer la cuestión de otro modo, y de parecer originales, usando palabras distintas, hacer nuestras las suyas, reproduciéndolas selectivamente, en extenso, para resaltar lo que nos interesa. Como lo subraya él,
“esta ESN debe ser leída también en el marco de la particular distancia entre los dichos y los hechos que viene moldeando la política exterior más bien incierta y poco predecible de esta administración. Ha sido emitida, además, en un contexto en el cual la elite yanqui padece una percepción de asedio e incertidumbres, y cuando buena parte de la conducción de la política exterior pretende contrarrestar la pérdida de hegemonía y el declive relativo del imperio mediante un militarismo arrogante y sin ataduras. A todas luces, Trump no es aislacionista. No quiere retirar por completo a Estados Unidos de sus relaciones internacionales, y en el documento emitido por su administración, y que aquí analizamos, se adapta a la base política MAGA donde la seguridad nacional se plantea casi exclusivamente a través de las obsesiones trumpistas: inmigración, guerras culturales y nacionalismo. Pero ´proteger al pueblo estadounidense´ según Trump, implica una política exterior activa”.
Prolongando ese escrutinio, sigue nuestro análisis, más allá del trayecto que Fernando recorre. Es decir, hurgamos en las ESN de W. Bush, en las de Obama, la anterior de Trump y la de Biden. Es un buen recurso para seguirle la pista al tema, con una visión retrospectiva.
Veamos. La visión hemisférica actualizada que brindaba la ESN 2006, correspondiente a W. Bush, reafirmaba las principales tendencias de la política general de Estados Unidos hacia la región y, en particular, enfatizaba algunos de los problemas de seguridad, considerados como de mayor relevancia en la agenda interamericana. En ese sentido, se subrayaba la posición norteamericana de tratar sus prioridades hacia América Latina y el Caribe por separado, utilizando para ello diversos resortes, que incluían desde presiones diplomáticas hasta amenazas de reducir la precaria ayuda o modificar los esquemas existentes, como sucedía en el caso del envío de remesas hacia determinados países centroamericanos.
En la anterior edición de dicha ESN, la de 2002, también de W. Bush, las referencias básicas al subcontinente se concentraban en el antiterrorismo, y solo en dos cuestiones consideradas prioritarias para las proyecciones de Estados Unidos, al descartarse ese peligro en la región. Ellas involucraban en buena medida al Gran Caribe como escenario específico: una, la implementación del ALCA y la otra, el conflicto con Colombia. Es decir, que al compararla, cuatro años después, a la luz de las nuevas prioridades estratégicas globales norteamericanas, se superó el discurso monotemático de la guerra contra el terrorismo, para incorporar también como asunto de seguridad, la lucha contra las tiranías, añadiéndose otras proyecciones, como la de estimular el surgimiento y aplicación de las denominadas cartas democráticas, que tomaban como referente la adoptada por la OEA, a raíz del 11 de septiembre de 2001.
Seguridad imperial y política latinoamericana de Estados Unidos (Primera parte)
Entre otras características, desde 2006 resultaría prioritaria para Estados Unidos, además, la conclusión de los Tratados de Libre Comercio en la región, como instrumento para consolidar la hegemonía y facilitar acciones complementarias de la política exterior y de seguridad, incorporando los concernientes al istmo centroamericano y República Dominicana. Dentro de los aspectos más destacados, llama la atención que de los siete «retos regionales», con implicaciones de seguridad, que se reconocen en el documento de 2006, como parte de las acciones norteamericanas en el contexto mundial, tres de ellos se encontraban en el hemisferio occidental y, específicamente, en el ámbito del Gran Caribe.
El primero de esos retos era Colombia, que continuaba siendo una prioridad, concebida como un «aliado democrático que combate los asaltos persistentes de los terroristas marxistas y los de drogas». Desde luego, no se mencionaba a los paramilitares colombianos ni otros factores clave del conflicto. La visión norteamericana de este se resumía en el narcotráfico y el terrorismo. El segundo reto lo constituía Venezuela, que se definía como «florecimiento demagógico del dinero del petróleo que mina la democracia y se propone desestabilizar la región». Bajo estas frases se estructuraba la política norteamericana contra la Revolución Bolivariana. El tercer reto identificado –no podría faltar–, sería Cuba, país considerado como «un pueblo oprimido y que se concentra en subvertir la libertad en la región».
Más allá de esos «casos críticos», la ESN 2006 precisaba otras puntualizaciones de relevancia para comprender la política latinoamericana de Estados Unidos, troquelada en torno a las presuntas cuestiones de seguridad. Así, se incluía una referencia directa a lo que se calificaba como la lucha entre «populismo y libre mercado». Desde la perspectiva norteamericana, no podía permitirse que dicho fenómeno «erosionara las libertades políticas». Esa precisión iba dirigida contra el movimiento progresista, emancipador, revolucionario, ocupado en evitar la marcha del ALCA y en avanzar hacia la implementación de determinados mecanismos de integración y colaboración, cuya expresión más inquietante para Estados Unidos era el ALBA, que impulsaban Venezuela y Cuba. También se calificaban bajo el término de «populista» el proceso nacionalista y los ajustes en curso en Bolivia, Argentina y Brasil.
En 2010, Obama dio a conocer la ESN de ese año. En esta, se trazarían, de manera general los objetivos de la Administración y sus metas en política exterior ante el cambiante, contradictorio y complejo mapa geopolítico mundial. En buena medida, su enfoque podía anticiparse, en tanto no constituía un punto de inflexión doctrinal ni práctico, con respecto al legado estratégico que recibió de W. Bush. En este sentido, vendría a confirmarse una pauta visible: las redefiniciones ideológicas que tenían lugar en la sociedad norteamericana con implicaciones estatales o gubernamentales para la seguridad, se alejaban de reformulaciones significativas, discretas o más espectaculares, con rupturas definitivas con el pensamiento conservador o de extrema derecha, con ribetes fascistoides que se insinuaban, o representaban recuperaciones palpables del liberalismo tradicional, adormecido o más bien, agotado.
A diferencia de lo planteado en las ESN 2002 y 2006, correspondientes a los períodos de W. Bush, en las que se afirmaba de un modo u otro, que «Estados Unidos está en guerra», en la de 2010 se enfatizaba la idea de evitar la confrontación para alcanzar los objetivos internacionales, priorizando, siempre que fuera posible, la negociación y la persuasión.
Si bien no dejaba de mencionarse una orientación contra el terrorismo, también se destacaban asuntos como el cambio climático y la economía, se subrayaba el importante papel que el gobierno norteamericano debía jugar ante ellos, con lo cual hacía suya una concepción más amplia o extendida de la “seguridad nacional”, de manera que esta no se restringía a la dimensión más convencional, de índole estratégico-militar. Obama enfatizaría la necesidad de empezar la ESN 2010 haciendo crecer la economía doméstica, reduciendo el déficit, y convocando a mejorar la educación de los niños, a promover más la investigación científica y a desarrollar una energía limpia «que pueda impulsar nuevas industrias, desatamos del petróleo extranjero y preservar nuestro planeta», además de hacer referencia a la importancia de la reforma del sistema de salud. En la visión de la ESN 2010, aparecía el reconocimiento de la fuerza e influencia de Estados Unidos en el extranjero, precisando que su liderazgo, comenzaría con los pasos que se diesen al interior del país, poniendo «nuevos cimientos», para las proyecciones de “seguridad nacional”.
En el documento se identificaban una serie de riesgos, proponiéndose, con el fin de contrarrestarlos, que, “además de atender al cambio climático, mantener el crecimiento económico o combatir el terrorismo, resultaba necesario reducir las amenazas cibernéticas, dejar de depender del petróleo, así como «resolver y prevenir los conflictos”. El principal peligro que se consideraba era la expansión de las armas de destrucción masiva y, de modo específico, se señalaba el riesgo a causa de la búsqueda de armamentos nucleares por parte de «extremistas» y «otros Estados», mencionándose los programas de Irán y Corea del Norte. De ahí que se acentuara la importancia de acudir a una agenda integral, para su no proliferación, en función de la seguridad nuclear, y que se insistiera en los derechos y las responsabilidades de cada país.
A diferencia de la Doctrina Bush acerca de la llamada «guerra preventiva», avalada en las ESN de 2002 y 2006, y del enfoque unilateral expresado en ellas, la ESN 2010 subrayaría que el conflicto armado debia ser el último recurso, «una vez agotadas las vías diplomáticas». Se reiteraba la intención de desmantelar a Al Qaeda y una política que contrarrestase «la fracasada agenda del extremismo y el crimen, con un plan basado en la esperanza y la oportunidad». Para esto, se instaba a reforzar las instituciones internacionales adhiriéndose a las normas establecidas, para de esa forma, afianzar los lazos con los aliados, incluyendo a países como India, Brasil y China.
El limitado tratamiento que reciben en dicha ESN determinadas áreas geográficas y países, se advertía especialmente, en el caso de América Latina y el Caribe, que como región era abordada en un solo párrafo de cinco líneas, por lo que resultaba difícil definir su prioridad, en el documento de 52 páginas. En cuanto a las naciones que eran tratadas de manera aislada sobresalían: Brasil, México, Haití y Argentina. Así, Brasil era considerado un «centro de influencia emergente», solo superado en prioridad por potencias como China, India y Rusia. La ESN 2010 afirmaba que el gigante sudamericano era «guardián de un patrimonio ambiental único y líder de los combustibles renovables», lo que explicaba su tratamiento privilegiado y evidenciaba el interés de Estados Unidos por establecer mecanismos de control sobre su vasta riqueza natural.
Haití era calificado como un «Estado frágil» y lo señalan como ejemplo más reciente del desastre humano y material que puede provocar el cambio climático. Con un lenguaje enérgico, y para evidenciar la supuesta preocupación norteamericana, se refiere que Washington debía estar preparado para «ejercer un fuerte liderazgo en función de ayudar a enfrentar necesidades humanitarias críticas». México era abordado, por su parte, como un socio estratégico clave; Argentina aparecía nombrada muy brevemente como nación que integraba el G-20, reconocido en el documento como el foro económico más importante del mundo; y a la OEA se le «recordaba» su rol tradicional de mecanismo de dominación política en la región.
Como parte del interés estadounidense, se señalaba el apoyo a los valores democráticos entre las naciones y a la defensa de los derechos humanos, afirmándose que «Estados Unidos estaba comprometidos con la sociedad civil y la oposición política pacífica», y que continuaría el apoyo, abierto y encubierto, a las iniciativas desestabilizadoras con el propósito de impedir la consolidación de movimientos y fuerzas políticas capaces de obstaculizar sus planes de dominación en diferentes países.
Aunque Obama se apartaba en su lenguaje de la administración de W. Bush al priorizar, como medio para alcanzar los objetivos de política exterior, la diplomacia frente al conflicto armado, acentuando la cooperación global y la conformación de alianzas, no llega a expresar un distanciamiento significativo en cuanto a la doctrina de la guerra preventiva, lo que indicaba que su enfoque se inclinaría más a la continuidad que al cambio. La ESN 2010 no se distanciaba, en resumen, de enfoques anteriores, en la medida en que sus principales objetivos parecieran seguir siendo los mismos: eliminar tos elementos que obstaculicen los caminos para lograr los intereses hegemónicos de Estados Unidos, recurriendo al pretexto, una vez más, de que amenazan su “seguridad nacional.” A pesar del esfuerzo por emplear otros matices, el documento ratificaba su tradicional proyección belicista, al afirmar que «mantendremos la superioridad militar que ha asegurado a nuestro país, y ha apoyado la seguridad mundial, durante décadas. Nuestras fuerzas armadas siempre serán la piedra fundamental de nuestra seguridad».
Es decir, si bien se destaca un contraste con la ESN 2006, la segunda de W. Bush, al subrayarse el papel de la diplomacia y el compromiso, no se deja de reconocer lo imperioso que resultaba conjugar, junto con una política de «poder inteligente», los instrumentos que conforman un enfoque integral, que incluyen también los de los llamados «poder duro» y «poder blando», ante los procesos y escenarios actuales, que retaban a la hegemonía norteamericana.
Durante la presidencia de Barack Obama, sin romper completamente con el paradigma antiterrorista, se observó un reequilibrio hacia una concepción más amplia y multilateral de la seguridad, con mayor énfasis en las alianzas, la diplomacia y la cooperación internacional. Sus dos ESN admitieron que Estados Unidos no podía asumir en solitario “las cargas de un joven siglo” y por ello se insistió en buscar respaldo más allá de los aliados tradicionales, mientras que el crecimiento económico y la puesta en orden de la situación fiscal debían ser consideradas prioridades de seguridad nacional.
La ESN 2015 apuntaba que “los retos a los que nos enfrentamos requieren paciencia estratégica y persistencia”. Este concepto sería de los más cuestionados del nuevo documento. La “paciencia estratégica” sería valorada por muchos estudiosos de vacía e irresponsable. Sin embargo, de alguna manera, en nuestra opinión, se reconocía que el impacto de las acciones, no sólo estadounidense, sino de otras potencias, podía resonar durante años o décadas, por lo que su ponderación a corto plazo, requería de una complementación, con una visión de largo alcance. La ESN 2015 evidenciaba semejanzas con la de 2010, desde el punto de vista de su estructura y temas, sobre todo, con el enfoque sobre la seguridad, vinculándola a los valores, la prosperidad y su papel para el orden internacional, reiterándose la importancia de trabajar con los aliados, mantener el compromiso con la democracia, la fortaleza económica y la diplomacia.
Su principal diferencia tenía que ver con la mirada sobre la naturaleza del liderazgo de Estados Unidos, cuya determinación debía ser mayor, justificando el papel de todo tipo de instrumentos, incluido el militar, pero nunca concebido como en primera opción, y con una perspectiva de largo plazo. Los contenidos de la ESN 2015, la segunda de Obama, se definen en un contexto internacional en el que comienza a adquirir importancia la competencia estratégica con China, anticipando el desplazamiento del foco principal de la política exterior estadounidense hacia la región indo-pacífica. Esta tendencia se consolidaría posteriormente con la primera Administración Trump y la de Joe Biden, aunque bajo marcos normativos y discursivos muy distintos.
Así, mientras Donald Trump adoptó en la ESN 2017 un enfoque abiertamente nacionalista, transaccional y de enfrentamiento, Biden recuperó en 2021, en la versión interina de su ESN, la retórica del orden internacional liberal, pero ya dentro de una lógica explícita de rivalidad entre grandes potencias, la cual planteó en la versión definitiva, la ESN 2022, al destacar un renovado papel de Estados Unidos el mundo y un cambio en la forma en que el país debía abordar sus intereses nacionales, y en particular, su “seguridad nacional”.
Convendría precisar que, a diferencia del cambio que se produjo tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y el enfoque diseñado, de seguridad imperial, con el documento de 2022. no se trataba de una variación reactiva o impulsada por los acontecimientos, focalizada más bien en una sola región del mundo, sino que bajo la Administración Biden, pareció que la ESN que promovió, intentaba proyectarse como una mirada verdaderamente estratégica, basada en el reconocimiento de los cambios globales y en la anticipación de las consecuencias de las tendencias centrales que estaban presentes en la disputa hegemónica global, con la declinación norteamericana, cambiando el mundo.
Para concluir, aunque el criterio no sea, como otros tantos puntos de vista expresados, compartidos unánime ni mayoritariamente, se aprecia que, en general, a lo largo del primer cuarto de siglo transcurrido en el siglo XXI, las distintas ESN, tanto de orientación demócrata como republicana, más con ribetes conservadores y de derecha que liberales, en el sentido convencional de esto último, han reflejado tanto la creciente interdependencia global, como la tendencia a “securitizar” un número cada vez mayor de cuestiones, desde el cambio climático hasta la ciberseguridad, la inteligencia artificial y la resiliencia industrial. La seguridad nacional ha dejado de ser, así, un campo estricta o preponderantemente militar, como lo era antes, diluyéndose la vieja y original entidad específica que le definía, para convertirse en un concepto transversal, que atraviesa todas las dimensiones de la política exterior: la propiamente política, la diplomática, la económica, la tecnológica, la cultural, bajo coordenadas geopolíticas, que incluyen hace tiempo la dimensión llamada seguridad humana y que introdujo la noción de “securitización” de la agenda internacional, penetrando además la doméstica.
Queda pendiente, para una tercera y última parte, retornar al examen de la ESN 2025, mirándola en su relación con la de 2017, en el contexto actual y de cara al que apunta hacia el nuevo decenio, el de 20230. El objetivo es seguirle el trayecto a las concepciones y prácticas de Trump y de verlas a la luz de sus perspectivas y opciones, más allá de su presencia en la presidencia, en una sociedad norteamericana fuertemente polarizada y conflictual, y en un mundo en que se ha naturalizado la guerra, el genocidio, la quiebra de las reglas del derecho internacional, el renacimiento de una ideología y actuación con rasgos fascistas, en el que Estados Unidos despliega su patrón de “seguridad imperial”.
